Espace favori des vacanciers, les plages appartiennent au domaine public maritime et sont, depuis la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dite « Loi littoral », l’objet d’une législation et d’une réglementation particulières visant à en assurer le libre accès et la préservation tout en conciliant leur exploitation à des fins touristiques.
En particulier, un décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage est venu préciser les conditions dans lesquelles l’Etat peut accorder des concessions sur le domaine public maritime ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien des plages.
Ce décret est aujourd’hui codifié aux articles R.2124-13 à 38 du code général de la propriété des personnes publiques. L’article R.2124-13 définit ainsi les concessions et l’objet de celles-ci :
« L’Etat peut accorder sur le domaine public maritime des concessions ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien de plages.
Le concessionnaire est autorisé à occuper une partie de l’espace concédé, pour y installer et exploiter des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire. Ces activités doivent avoir un rapport direct avec l’exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de l’usage libre et gratuit des plages, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu’avec la vocation des espaces terrestres avoisinants.
La durée de la concession ne peut excéder douze ans. »
Si l’accès aux plages est, en principe, libre et gratuit (article L.321-9 du code de l’environnement), des règles précises permettent l’utilisation de cette composante bien particulière du domaine public. En ce sens, l’article L.2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que :
« Les décisions d’utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ; elles sont à ce titre coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique.
Ces décisions doivent être compatibles avec les objectifs environnementaux du plan d’action pour le milieu marin prévus aux articles L. 219-9 à L. 219-18 du code de l’environnement.
Sous réserve des textes particuliers concernant la défense nationale et des besoins de la sécurité maritime, tout changement substantiel d’utilisation de zones du domaine public maritime est préalablement soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. »
Aussi, l’exploitation privée sur une plage ne peut exister, au terme d’une procédure très encadrée, qu’à titre dérogatoire et précaire.
- Les concessions de plage aux communes
L’Etat peut accorder, après enquête publique, des concessions aux métropoles et aux communes ; lesquelles bénéficient d’un droit de priorité à l’attribution en application de l’article L.2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques qui fixe les grands principes suivants :
« I. – L’accès des piétons aux plages et leur usage libre et gratuit par le public sont régis par les dispositions de l’article L. 321-9 du code de l’environnement.
– Les concessions de plage sont accordées ou renouvelées après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Elles respectent les principes énoncés à l’article L. 321-9 du même code.
Tout contrat de concession doit déterminer la largeur de l’espace mentionné au dernier alinéa de l’article L. 321-9 du même code en tenant compte des caractéristiques des lieux.
Les concessions sont accordées par priorité aux métropoles et, en dehors du territoire de celles-ci, aux communes ou groupements de communes ou, après leur avis si les métropoles, communes ou groupements renoncent à leur priorité, à des personnes publiques ou privées après publicité et mise en concurrence préalable. Les éventuels sous-traités d’exploitation sont également accordés après publicité et mise en concurrence préalable.
Les concessions de plage et les sous-traités d’exploitation sont portés à la connaissance du public par le concessionnaire. »
On notera que les concessions doivent respecter certaines règles de fond (article R.2124-16 du code général de la propriété des personnes publiques) telles que la surface de la concession :
« Un minimum de 80 % de la longueur du rivage, par plage, et de 80 % de la surface de la plage, dans les limites communales, doit rester libre de tout équipement et installation. Dans le cas d’une plage artificielle, ces limites ne peuvent être inférieures à 50 %. La surface à prendre en compte est la surface à mi-marée. »
De même, et cela a fait et refera l’actualité, il ne saurait, en principe, y avoir d’installations ou d’équipements qui ne soient pas démontables ou transportables :
« Seuls sont permis sur une plage les équipements et installations démontables ou transportables ne présentant aucun élément de nature à les ancrer durablement au sol et dont l’importance et le coût sont compatibles avec la vocation du domaine et sa durée d’occupation. Les équipements et installations implantés doivent être conçus de manière à permettre, en fin de concession, un retour du site à l’état initial. Leur localisation et leur aspect doivent respecter le caractère des sites et ne pas porter atteinte aux milieux naturels. Toutefois, les installations sanitaires publiques et les postes de sécurité peuvent donner lieu à des implantations fixes, sauf dans un espace remarquable au sens de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme.
Les installations autorisées sont déterminées en fonction de la situation et de la fréquentation de la plage ainsi que du niveau des services offerts dans le proche environnement.
La surface de la plage concédée doit être libre de tout équipement et installation démontable ou transportable en dehors d’une période, définie dans la concession, qui ne peut excéder six mois, sous réserve des dispositions des articles R. 2124-17 à R. 2124-19 du présent code. »
Ces règles strictes sont parfois difficiles à appliquer et sont à l’origine de nombreux contentieux avec les sous-traitants d’exploitation.
- Les sous-traités d’exploitation
Aucune autorisation d’occupation temporaire (AOT) ne peut être délivrée sur les plages concédées, « dans les limites communales, pour une ou des activités ayant un rapport direct avec l’exploitation de la plage » (article R.2124-15 du code général de la propriété des personnes publiques).
Le terme « sous-traité » correspond aux sous-concessions ou subdélégations que les communes ou leurs groupements concluent avec les plagistes selon la procédure d’attribution des délégations de service public.
Cette faculté pour les collectivités territoriales est prévue à l’article R.2124-14 du code général de la propriété des personnes publiques et les modalités d’attribution des sous-traités d’exploitation aux articles R.2124-31 à 34 du même code ; l’article L.2124-31 disposant que :
« Lorsque le concessionnaire est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et qu’il décide de faire usage de la possibilité prévue à l’article R. 2124-14, il soumet les conventions d’exploitation à la procédure décrite aux articles L. 1411-1 à L. 1411-10 et L. 1411-13 à L. 1411-18 du code général des collectivités territoriales.
Lorsque le concessionnaire dresse la liste des candidats admis à présenter une offre, il examine, outre leurs garanties professionnelles et financières, leur aptitude à assurer l’accueil du public pendant la période d’exploitation ainsi que la préservation du domaine.
Les projets de convention d’exploitation sont soumis pour accord au préfet préalablement à leur signature par le concessionnaire. L’absence de réponse du préfet dans un délai de deux mois vaut accord.
Le rapport prévu à l’article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales précise notamment les conditions d’accueil du public et de préservation du domaine. »
Les « plagistes » doivent veiller à respecter la réglementation relative à la nature démontable et transportable des équipements et installations ainsi que celles fixant la durée par année de leur présence sur la plage ; tout dépassement des surfaces autorisées, par exemple, expose l’exploitant à une contravention de grande voirie[1]. Il pourra également être condamné à démolir les ouvrages et à remettre en l’état le domaine public maritime.
En particulier, les plages ayant été concédées par l’Etat doivent être libres de tout équipement et installation durant une période de 6 mois par an minimum.
Toutefois, pour tenir compte de l’importance touristique des lieux, les communes qui sont classées « station de tourisme » au sens de l’article L.133-11 et suivants du code du tourisme, peuvent conserver sur leur plage les équipements et installations jusqu’à 8 mois par an.
Plus encore, certaines stations de tourismes peuvent bénéficier, par agrément préfectoral, d’une autorisation de maintien desdits équipements (restaurants de plage, par exemple) à l’année et sur la durée entière de la concession. Les conditions de délivrance de l’agrément sont définies à l’article R.2124-18 du code général de la propriété des personnes publiques :
« Sur le territoire des stations classées mentionnées à l’article R. 2124-17, disposant depuis plus de deux ans d’un office de tourisme classé 4 étoiles au sens de l’article D. 133-20 du code du tourisme et justifiant de l’ouverture par jour, en moyenne sur une période comprise entre le 1er décembre et le 31 mars, de plus de 200 chambres d’hôtels classés au sens de l’article L. 311-6 du même code, le concessionnaire peut demander au préfet un agrément, valable pour la durée de la concession, pour autoriser le maintien en place, au-delà de la période d’exploitation définie dans la concession, des établissements de plage démontables ou transportables remplissant les conditions énumérées à l’article R. 2124-19 du présent code.
Le préfet peut délivrer cet agrément après que la commune d’implantation de la concession s’est déclarée favorable par une délibération motivée, dans les deux mois suivant la date de dépôt d’un dossier dont le contenu est défini par arrêté du ministre chargé de la gestion du domaine public maritime. »
[1] Article L2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques
« Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d’amende.
Nul ne peut en outre, sur ce domaine, procéder à des dépôts ou à des extractions, ni se livrer à des dégradations. »
Article L2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques
« Sous réserve des textes spéciaux édictant des amendes d’un montant plus élevé, l’amende prononcée pour les contraventions de grande voirie ne peut excéder le montant prévu par le 5° de l’article 131-13 du code pénal.
Dans tous les textes qui prévoient des peines d’amendes d’un montant inférieur ou ne fixent pas le montant de ces peines, le montant maximum des amendes encourues est celui prévu par le 5° de l’article 131-13.
Dans tous les textes qui ne prévoient pas d’amende, il est institué une peine d’amende dont le montant maximum est celui prévu par le 5° de l’article 131-13. »